城中村改造关乎民生和发展，是中国式现代化战略全局中关系改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。为了解常州市城中村改造项目总体规模、建设推进情况及不同主体在城中村改造中面临的问题和困难，国家统计局常州调查队开展专题调研。调查结果显示，当前常州城中村改造在改善人居环境、提升城市面貌、消化存量住房上成效凸显，但也面临专项借款变化导致压力大、整治提升政策支持不均衡等问题。

一、城中村改造的背景意义

城中村是在工业化、城镇化快速发展过程中形成的，普遍存在空间布局凌乱、房屋结构及消防安全隐患较多、环境卫生条件相对较差等突出问题，为指导部分城市积极稳步推进城中村改造，有效消除各类安全风险隐患，根据《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）精神，在全国35个超大特大城市和城区常住人口在300万以上的大城市，实施城中村改造。城中村改造不仅是物理空间的更新，更是城市治理、经济发展和社会融合的系统性工程，具有重大战略意义。

二、城中村改造情况进展与现状

根据相关文件要求，此次城中村改造主要分为拆除新建类、整治提升类及拆整结合类。为进一步了解当前城中村改造工程的发展模式、实施重点、项目资金情况等问题，常州队对全市部分参与城中村改造项目的企业和居民开展了专题调研，通过座谈调研和发放问卷，共获得86份有效问卷。

（一）“拆除+购买存量房安置”为主要推行模式。目前国家对“拆除+购买存量房安置”模式有中央与省级补助资金及专项金融支持。常州市2024—2025年实施项目基本为“拆除+购买存量房安置”模式项目，安置渠道主要为通过房票和集中购买存量住房。在帮助群众自主选房、缩短在外过渡时间的同时，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。例如钟楼区沈江家边城中村改造项目是常州市城中村改造首张房票落地的试点项目。该村村民因房屋老化严重等问题联合提交书面申请，请求整体搬迁，市区联动积极争取城中村改造资金支持，2024年申请专项借款5520万元，在充分征求村民意愿后决定通过“房票+集中购买”方式满足村民安置多元化需求，并对使用房票购房的给予最高8%的奖励。目前，该村所有居民已全部签约腾房，共去化商品房库存51套。2024年，常州市实施城中村改造54个项目，完成改造村（居）民1.73万户、筹集安置房2.35万套。2025年，第一批城中村改造计划为实施30个项目，改造村(居)民5000户、筹集安置住房1.4万套，目前已完成改造2142户、筹集1965套。

（二）保障民生居住安全前提下改善城市环境。调研数据显示，对于本地已经改造的城中村，认为最明显的变化(多选），其中认为城中村道路提升及市容市貌改善的分别占63.8%、58.8%，认为水电气网便捷及消防治安改善的分别占57.5%、37.5%，认为房价、租金增加的占10%。在一定历史发展阶段，城中村以其区位优、成本低、包容性强等特点，对降低居民生活成本、便利居民消费等方面发挥了重要作用。但随着城市能级提升，城中村空间布局凌乱、房屋结构及消防安全隐患较多，同时加上缺少规划管理，在功能布局、土地利用、城市建设发展上带来挑战。近两年，常州按照“民生优先、安全优先、保护优先”原则，听取各界意见建议，确保城中村改造符合群众需求。例如常州市钟楼区在实施危旧房治理时，紧扣老城区城市特点，将存在多处危旧和配套严重不足的散居住宅为重点，开展“以旧换新”危旧房治理模式，通过在区国有平台存量商品房置换旧房的方式，消除安全隐患，完善配套功能，提升城区品质。

（三）金融政策支持推动项目加速落地。结合现有最新政策，拆除新建类项目有中央和省专项财政补助，城中村改造政策性银行专项借款、收购存量住房专项债支持；整治提升类项目有中央和省专项财政补助，其中，集体土地性质城中村实施整治提升还可申请中央预算内支持资金；拆整结合类项目为上述两类综合，资金政策相较于前两类较少，几乎无项目申报。常州出台《常州市城中村改造专项借款资金管理办法（试行）》，指导协调各区对接政策性银行，完成专项借款项目签约、授信。2024年下半年，各区顺利完成城中村改造专项借款项目的调整新增，共获批专项借款263.74亿，截至目前实际发放220亿。

（四）房票政策推进购买安置有效去化库存。常州市住建局联合市资源规划局出台《关于进一步做好我市房屋征收补偿房票安置相关工作的意见》，各板块政府也迅速响应，制定了具体的实施办法。为确保被征收人有足够的房源选择，积极协调房地产开发企业，组织优质房源参与房票安置。2024年，城中村改造通过“房票+集中购买”方式购买存量住房安置1.11万套，消化存量住房面积122.75万平方米，帮助群众更快更好地满足自主选择房型、区位等需求，缩短在外过渡时间，尽早住上新房。

三、城中村改造工作中的难点问题

（一）专项借款政策变化造成资金压力。今年3月，财政部拟调整城中村改造专项借款政策，收缩2024年借款额并拟取消2025年借款计划。

（二）专项债务制约加重化债风险。4月，住建部将城中村改造收购存量住房纳入收购存量房专项债，以此支持有借款计划需求的项目。但在化债压力较大背景下，专项借款作为隐债、专项债作为显债，对政府部门造成债务压力。按照江苏省关于专项债券项目“自审自发”试点工作要求，收购存量商品房专项债券选定符合条件的国有企业作为收购主体，自行或委托专业化机构负责收购存量商品房的运营管理。各地根据本地区专项债券额度，综合本地区专项债务限额和项目分阶段用款需求，统筹安排收购存量商品房用作城中村改造安置房的额度。但较多区级反映2025年已无显债额度，给2025年项目如期推进造成困难。

（三）利益主体诉求不同难以均衡。居民问卷调研数据显示，在城中村改造中，希望的安置方式（单选），66.7%的受访者选择就地安置，25.9%的受访者选择货币补偿，选择异地安置及发放房票的均占3.7%。企业问卷调研数据显示，在城中村改造的安置方式上，66.7%的受访企业选择房票安置，选择异地实物安置的占33.3%。在目前市场环境下，居民对货币补偿或就地安置的意愿更为强烈，叠加常州不再新增安置用地及安置房，导致企业征收成本增加，同时在现有存量房系统中匹配符合居民就地安置的要求也带来难度。在问及城中村改造最关心的问题时（多选），32.5%的受访者最关注安置补偿标准，远高于其他选项；担心基础设施和公共服务改善是否达到预期及改造过程中日常生活受到影响均占22.5%；担心改造时间过长甚至烂尾的占比为20.0%。此外77.5%的受访者期盼完善拆迁补偿等相关法律法规。

（四）整治提升类项目政策存在瓶颈。城中村改造目前除实施“拆除+购买存量房”外，整治提升类申报积极性也较大。目前老城区涉及项目大多为非拆除重建类，以拆整结合、整治提升类居多，但是上级政策对国有土地和集体土地实施整治提升的资金支持政策不平衡。《省发展改革委 省住房城乡建设厅关于申报2025年城市更新专项中央预算内投资计划的通知》提出：“支持城区常住人口在300万人以上的大城市，其中重点支持主城区的城中村改造项目，改造对象是城镇开发边界内集体用地上的城中村。”主城区和集体用地的范围限制，与住建部在城镇开发边界范围内的国有土地和集体土地城中村范围不一致，导致基层在国有土地上实施的整治提升项目无法享受中央预算内资金支持。

四、相关建议

一是建议试点扩大县级市实施城中村改造。能够适时扩大专项借款支持城市范围。对于人口相对密集、经济条件较好且城中村改造需求较大的县级市，优先考虑纳入专项借款支持范围，如常州溧阳市、苏州昆山市等县级市，试点开展城中村改造，为县级市推广实施探索可复制经验。

二是建议延续35个城市申请专项借款政策。专项借款政策不仅凸显着国家对城中村改造的支持，对基层而言更是项目实施的重要资金来源，建议国家对第一批试点的全国35个超大特大城市和城区常住人口在300万以上的大城市，延续支持申请专项借款政策，确保政策的可持续性。

三是建议增加国有土地实施整治提升的中央预算内支持。在现有主城区集体土地上实施整治提升，申报中央预算内支持资金的政策基础上，扩大适用范围，对老旧小区改造，城镇开发边界范围内的国有土地和集体土地城中村，符合整治提升要求的，均可申报中央预算内支持资金，提高城乡环境整治的积极性。

四是建议增加对购买存量住房用作安置房的相关政策文件。根据上级要求，在城中村改造项目推进中，大力推广购买存量住房安置模式，但目前的文件中对该模式下的安置住房政策提及较少，基层执行缺乏文件依据，不利于开展工作。目前的政策依据主要针对新建安置房，建议在此基础上明确购买存量住房用作安置房项目同样适用政策，为基层申请基础设施配套资金、项目享受税费减免等提供依据。